YK:n ilmastosopimus (UNFCCC) solmittiin vuonna 1992 Rio de Janeirossa pidetyssä YK:n ilmasto- ja kehityskonferenssissa. Ilmastokokouksia on sittemmin järjestetty lähes vuosittain. Vuonna 1997 Kiotossa, Japanissa päästiin sopimukseen YK:n ilmastosopimusta täydentävästä Kioton pöytäkirjasta, jossa teollisuusmaille asetettiin tavoite, jonka mukaan niiden on vähennettävä kasvihuonekaasupäästöjään yhteensä 5,2 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. YK:n ilmastosopimuksen alaisen Kioton pöytäkirjan ensimmäinen sopimuskausi umpeutuu 2012. Teollisuusmaiden uusista, vuoden 2012 jälkeisistä päästövähennystavoitteista on neuvoteltu vuodesta 2005.
Balin osapuolikokouksessa joulukuussa 2007 laadittiin ns. Balin tiekartta, jonka pohjalta neuvotteluja laajennettiin koskemaan myös kehitysmaiden sekä Yhdysvaltojen tavoitteita ja toimia vuoden 2012 jälkeen. Balin tiekartassa määriteltiin, minkälaisista rakennuspalikoista tulevan toimenpidekokonaisuuden tulisi koostua. Neuvottelujen takarajaksi sovittiin 2009. Avoimeksi kuitenkin jäi, johtaisivatko neuvottelut uuteen sitovaan sopimukseen (pöytäkirjaan). [1]
Tunnelmat Balin ilmastokokouksen jälkeen olivat kaiken kaikkiaan toiveikkaat, sillä Australian ilmoitettua ratifioineensa Kioton pöytäkirjan, jäi Yhdysvallat ainoaksi suureksi teollisuusmaaksi sen ulkopuolelle. Lisäksi useat kehitysmaat osoittivat olevansa valmiita ottamaan aiempaa suuremman vastuun ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.
Durbanin ilmastokokouksessa 2011 sovittiin toisesta sitoumuskaudesta teollisuusmaiden päästöjä koskevalle Kioton pöytäkirjalle. Uusi kausi alkaa heti edellisen loputtua vuoden 2013 alussa ja jatkuu joko vuoden 2017 tai 2020 loppuun. Kioton pöytäkirjan toisen sitoumuskauden päästötavoitteet ovat vielä auki, samoin monet sopimuksen pelisäännöt.[5]
Kahden raiteen neuvottelut
Vuoden 2012 jälkeistä ilmastosopimusta on sittemmin neuvoteltu kahdella neuvotteluraiteella. Balilla perustettuun AWG-LCA- työryhmään (Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention) kuuluvat kaikki ilmastosopimuksen osapuolet ja neuvotteluja on ohjannut Balin tiekartta. Toiseen neuvotteluraiteeseen eli AWG-KP -työryhmään (the Ad Hoc Working Group on further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol) kuuluvat Kioton pöytäkirjan allekirjoittaneet maat, eli kaikki muut paitsi Yhdysvallat ja kourallinen pienempiä valtioita. [1]
Jälkimmäisen, AWG-KP työryhmän neuvottelumandaatti, joka tulee Kioton pöytäkirjan artiklasta 3.9, on huomattavasti ”Balin ryhmää” kapeampi, sillä ryhmän on määrä neuvotella vain uusista päästövähennysvelvoitteista teollisuusmaille (liitteen I maat). Teollisuusmaat ovat halunneet lukea mandaattiin myös keinoista neuvottelemisen (hiilinielujen laskentasäännöt ja markkinamekanismit), kun taas kehitysmaaryhmä (G77 ja Kiina) on halunnut rajata keskustelua ainostaan nykyisten, B-liitteessä määriteltyjen päästövähennysnumeroiden korottamiseen.
AWG-LCA -ryhmä on neuvotellut tulevasta ilmastoyhteistyöstä viiden eri asiakohdan alla:
- Yhteinen visio, jonka alla on määrä sopia yhteistyön perimmäisistä tavoitteista ja periaatteista (esim. lämpötilatavoite ja pitkän aikavälin globaalit päästövähennykset)
- Ilmastonmuutoksen hillintä (mitigation), eli teollisuus- ja kehitysmaiden päästövähennystoimien suuruusluokka, mittaus, raportointi ja verifiointi. Tämän asiakohdan alla on neuvoteltu myös trooppisten metsien suojelusta.
- Ilmastonmuutokseen soputumistoimet, koskien erityisesti kehitysmaita
- Rahoituskysymykset (miten teollisuusmaiden lupaamaa rahoitusta kanavoidaan kehitysmaille)
- Teknologian siirto köyhimpien maiden saataville. [2]
Uusi sopimus
Uutta sopimusta laadittaessa ylin päätäntävalta on osapuolikonferensseilla (Conference of the Parties, COP sekä Conference of the Parties, serving as the Meeting of the Parties, COP/MOP). Balin tiekartan käynnistämien neuvottelujen takarajaksi asetettiin Kööpenhaminan osapuolikokous joulukuussa 2009. [1]
Kattavan, maailmanlaajuisen ilmastosopimuksen saavuttamiseksi tulisi kahden eri neuvotteluraiteen (AWG-LCA sekä AWG-KP) hitsautua lopulta sujuvasti yhteen. Siitä, miten tämä voisi tapahtua, on mailla erilaisia näkemyksiä. Muun muassa EU, Australia ja Japani näkisivät mieluiten tulosten tiivistyvän yhteen uuteen pöytäkirjaan, joka rakentuisi sekä Kioton pöytäkirjan että Balin toimintaohjelman elementeistä. Kehitysmaat puolestaan haluaisivat Kioton pöytäkirjan pysyvän itsenäisenä, minkä rinnalle solmittaisiin toinen pöytäkirja tai erillisiä osapuolikokouksen päätöksiä. Yhteisymmärrystä sopimuksen lailliselle muodolle ei ole vielä löytynyt.
Kööpenhaminan kokouksen laihana tuloksena vuonna 2009 oli Kööpenhaminan julistuksen (Copenhagen Accord) aikaansaaminen. Teollisuusmaiden edustajat ovat maininneet neuvotteluajan loppuneen kesken, ja tämä esti maiden kantoja lähestymästä toisiaan. Monet kehitysmaat ja ympäristöjärjestöt ovat olleet asiasta eri mieltä ja syyttäneet ongelmaksi poliittisen tahdon, ei ajan puutetta.
Durbanin ilmastokokouksessa 2011 sovittiin tiekartasta kohti uutta, kaikki maat kattavaa ilmastosopimusta. Durbanin nimeä kantava työryhmä alkoi laatia sopimusta välittömästi niin, että se voidaan hyväksyä viimeistään vuonna 2015. Sopimus olisi voimassa vuodesta 2020 eteenpäin. Uuden sopimuksen päästötavoitteet ovat vielä auki, samoin sisältö ja pelisäännöt. Durbanissa (2011) edistyttiin Cancunin kokouksen (2010) päätösten toimeenpanossa. Merkittävimpänä askeleena kehitysmaiden ilmastotyötä tukeva vihreä ilmastorahasto pääsee nyt vähitellen käyntiin. Kuitenkin – pitkien neuvottelujen jälkeen Durbanissa päätettiin oikeastaan vain jatkaa neuvotteluja. Kaikki maat kattava sopimus saadaan vasta vuodesta 2020 eteenpäin – aikana, jolloin nykymenolla on jo myöhäistä rajoittaa lämpeneminen kahteen asteeseen.[5]
Lisäksi pitää huomioida, että ilmastoneuvottelujen lopputuloksena syntyvä sopimus, olipa se uusi sopimus tai vanha pöytäkirja muutoksilla päivitettynä, astuu voimaan vasta, kun riittävän moni osapuoli on ratifioinut sopimuksen/sopimukset. Esimerkiksi Kioton pöytäkirjan voimaantulo kesti useita vuosia, johtuen Yhdysvaltojen poisjäämisen aiheuttamasta epävarmuudesta. [2]
Neuvottelujen osapuolet
Neuvotteluosapuolet ovat muodostaneet ryhmiä saadakseen enemmän painoarvoa neuvotteluissa. Näitä ryhmiä ovat muun muassa:
- kehitysmaiden ja Kiinan G-77/China
- pienten saarivaltioiden ryhmittymä AOSIS
- vähiten kehittyneiden maiden LDC (Least Developed Countries) ryhmä
- EU:n ulkopuolisten teollisuusmaiden Australiaa, Kanadaa, Islannin, Japanin, Kazakhstanin, Uusi-Seelannin, Norjan, Venäjän, Ukrainan ja Yhdysvaltojen muodostama sateenvarjoryhmä (Umbrella Group)
- Meksikon, Etelä-Korean, Sveitsin, Lichtensteinin ja Monacon muodostama Environmental Integrity -ryhmä.
- 50 ilmastonmuutokselle haavoittuvasta Afrikan valtiosta koostuva Afrikan ryhmä (African Group)
Europpan unioni luonnollisesti myös neuvottelee yhtenä ryhmänä. Yhteisiä kantoja muodostava usein myös öljynviejämaiden yhteistyöjärjestön OPEC:in jäsenmaat sekä trooppisten metsien alueen maat ns. Coalition for Rainforest Nations -ryhmässä. [3]
Kehitysmaat ja teollisuusmaat eivät jakaudu riidattomasti kahteen vastakkaiseen blokkiin, vaan esimerkiksi köyhien Afrikan maiden intressit voivat olla hyvin erilaisia kuin esimerkiksi Kiinan. Viime kädessä neuvottelujen suurimpana haasteena voinee pitää sitä, että maailman suurimmat päästäjät, Kiina ja Yhdysvallat, eivät kumpikaan halua sitoutua toimiin ja syyttävät siitä toisiaan.
Prosessuaalisesti isoimpia haasteita ilmastosovun löytämisessä on yksimielisyyden vaatimus UNFCCC:ssä. UNFCCC:n rinnalla on muitakin merkittäviä kansainvälisiä foorumeita, joissa ilmastotoimista keskustellaan ja joissa päätöksenteko ei edellytä kaikkien maailman valtioiden yksimielisyyttä; ainakaan toistaiseksi näistäkään foorumeista ei kuitenkaan ole saatu osapuolia oikeudellisesti sitovia tai muutenkaan riittäviä tuloksia, lähinnä joitain (sinänsä merkittäviä) poliittisia sitoumuksia. Toisaalta YK:n alla käytävät ilmastosopimusneuvottelut ovat ainoa demokraattinen foorumi, johon kaikilla maailman valtioilla on pääsy. UNFCCCssa keskustelu- ja päätösoikeus on (ainakin periaatteessa) lähes 200 valtiolla, toisin kuin esimerkiksi rikkaimpien valtioiden G10-kokouksissa.
Suomen osalta ympäristöministeriö koordinoi ja johtaa ilmastoneuvotteluita. Suomen kannat valmistellaan ilmastoneuvottelutyöryhmässä, jossa on mukana eri ministeriöiden edustajia. [4]
Lähteet:
[1] UNDP 2008. The Bali Road Map:Key Issues Under Negotiation. http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/environment-energy/climate_change/climate_change_andpoverty/the_bali_road_mapkeyissuesundernegotiation.html
[2] UNFCCC. The United Nations Climate Change Conference in Bali. http://unfccc.int/meetings/cop_13/items/4049.php. Luettu 10.11.2009
[3] IIED Briefing 2009. COP15 for journalists: a guide to the UN climate change summit. http://pubs.iied.org/17074IIED.html?s=IIEDBRIEF
[4] Ympäristöministeriö. Kansainväliset ilmastoneuvottelut. http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=108995&lan=fi Luettu 10.11.2009 ja Ympäristöministeriö. Ilmastonmuutoksen hillitseminen. www.ymparisto.fi/ilmasto Luettu 11.11.2012.
[5] Oras Tynkkynen 2011. Durban: läpimurto vai laiha sopu? http://ilmasto.org/doha/2011/12/durban-lapimurto-vai-laiha-sopu/