Helmikuun puheenvuoro
EU:n päästökaupan perusteet
Lokakuussa 2001 EY:n komissio antoi ehdotuksensa direktiiviksi, joka koskee EU:n sisäistä, yritysten välistä kasvihuonekaasuilla käytävää kauppaa. Direktiivin tarkoituksena on saada EU:n jäsenmaat vähentämään ilmakehää lämmittävien kasvihuonekaasujen päästöjään kustannustehokkaalla tavalla, jotta EU voisi täyttää Kiotossa vuonna 1997 saamansa velvoitteen.
Parin vuoden tiukkojen neuvottelujen jälkeen direktiivi on hyväksytty ja päästökauppa voi alkaa vuoden 2005 alussa. Vuosina 2005–07 kauppaa käydään vain hiilidioksidipäästöillä ja EU:n sisällä. Vuodesta 2008 päästökauppa voi laajeta koskemaan myös muita kasvihuonekaasuja.
Kiotossa päästökauppa hyväksyttiin yhdeksi niistä mekanismista, joita osapuolet voivat käyttää päästöjä vähentävien kotimaisten toimien lisäksi. Pöytäkirja koskee ensisijaisesti valtioiden välistä päästökauppaa. Se ei kuitenkaan estä sitä, että valtiot valtuuttaisivat yritykset käymään puolestaan päästökauppaa.
Päästökaupan keskeinen periaate on, että kaupan piirissä olevien laitosten päästöille määrätään yläraja. EU:n direktiivi säätelee juuri tätä jakotapaa varsin yksityiskohtaisesti. Jos laitos alittaa sille myönnetyt päästömäärät eli päästöoikeudet, se voi myydä käyttämättä jääneet oikeudet markkinoille tai sellaiselle yritykselle, jonka omat päästöoikeudet eivät riitä.
EU:ssa päästöoikeudet annetaan toimijoille ilmaiseksi. Direktiivi tuntee myös huutokauppamahdollisuuden: jäsenmaa voi huutokaupata päästöoikeuksista viisi prosenttia vuosille 2005-08 ja kymmenen prosenttia seuraaville viidelle vuodelle. Suomessa huutokauppaan ei mennä.
Suomen kasvihuonekaasupäästöt ovat kasvaneet selvästi yli vuoden 1990 tason, mikä on meidän tavoitetasomme vuosille 2008-12. Useimmat suomalaiset energiantuottajat joutuvat ostamaan päästöoikeuksia muista EU-maista. Tätä johtopäätöstä tukevat myös komission teettämät selvitykset.
Suomalaiset yritykset tuntevat direktiivin epäoikeudenmukaiseksi, koska ne sanovat toteuttaneensa sen mitä muut ovat vasta suunnittelemassa. Päästöoikeuksia ostaessaan suomalaisyritykset tulisivat siis rahoittamaan kilpailijoidensa toimenpiteitä. Samat toimet rahoitettaisiin kahteen kertaan.
Taisto Turunen
osastopäällikkö
kauppa- ja teollisuusministeriö (KTM)
Lyhennelmä KTM:n sivuilla julkaistusta kolumnista.
Päästökaupan kansantaloudellisista vaikutuksista
EY:n päästökauppadirektiivi astui voimaan lokakuussa 2003. Kaupan tulisi alkaa yhteisössä vuoden 2005 alussa. Päästökauppa lisäisi periaatteessa ilmastopoliittisen ohjauksen kustannustehokkuutta, koska se tekisi mahdolliseksi vähentää päästöjä siellä, missä se on halvinta.
Päästökauppa lisää fossiilisten polttoaineiden käytön kustannuksia niistä aiheutuvien päästöjen kattamiseksi vaadittavan päästöoikeuden hinnan mukaisesti. Tähän päästökaupan ohjaava vaikutus perustuukin: fossiilisten polttoaineiden suhteellisen kustannuksen nousu kannustaa vähentämään niiden käyttöä ja mahdollisuuksien mukaan korvaamaan niitä muilla tuotannontekijöillä.
Polttoainekustannusten nousu nostaa myös tuotannon marginaalikustannuksia. Sikäli kuin nousu siirtyy lopputuotteen hintaan, saattaa tämä vaikuttaa myös tuotannon tasoon heikentämällä hintakilpailukykyä. Vaikutukset riippuvat siitä, missä määrin suhteellisilla hinnoilla on vaikutusta kysyntään, ja toisaalta siitä, kuinka suoraviivaisesti kustannusten muutokset vaikuttavat tuotteiden hintaan.
Päästökaupan ulkopuolelle jäävään sektoriin kauppa vaikuttaa vain välillisesti näiden hinta- ja kysyntävaikutusten kautta. Päästökaupan käynnistämiseksi vaadittava päästöoikeuksien alkujako sen sijaan vaikuttaa ei-kauppasektoriin suoremmin, koska se määrää sen tehtäväksi jäävän päästöjen rajoittamisen. Tätä kautta päästökauppa kytkeytyy ilmastopolitiikan kokonaisuuteen, jonka kustannukset riippuvat voimakkaasti alkujakojen onnistumisesta.
Päästökaupan toteuttamisen kokonaistaloudellisia vaikutuksia Suomessa on arvioita useissa tutkimuksissa. joissa kauppaa on tarkasteltu nimenomaan osana ilmastopolitiikkaa. Lähestymistavasta johtuu, että kustannusarviot riipuvat voimakkaasti laskelmissa ennakoidusta talouskehityksestä ja päästöjen rajoittamistarpeesta, samoin kuin ei-kauppasektorilla käytettäviksi oletetuista toimista. Arviot heijastavatkin nimenomaan päästöjen rajoittamisen kustannuksia, joista päästökaupan avulla toteutettavat rajoitukset muodostavat vain osan.
VATT:n syksyllä 2003 julkaisemissa arvioissa päästökaupan ja energiaverotuksen asemasta osana ilmastopolitiikkaa oletettiin hiilidioksidipäästöjen rajoitustarpeeksi vuonna 2010 hieman yli 11 prosenttia, joka ei kuitenkaan tuoreempien tietojen valossa vielä riittäisi Kioton tavoitteen saavuttamiseen. Tämän vähennyksen toteuttaminen ilman päästökauppaa, lähinnä kotimaisia energiaveroja kiristämällä, aiheuttaisi 0,5 prosentin laskun kansantuotteeseen ja heikentäisi työllisyyttä noin 0,4 prosentilla, mikä vastaisi noin 10 000:ta henkilötyövuotta.
Päästökaupan avulla toteutetuin rajoituksin kansantuote laskisi edullisimmissa tarkastelluista vaihtoehdoista 0,2–0,3 prosenttia, mikäli päästöoikeuksien hinta jäisi 10 euroon hiilidioksiditonnilta, ja 0,4–0,5 prosenttia, jos hinta asettuisi 20 euroon tonnilta. Työllisyyden lasku asettuisi noin 0,1 prosenttiin halvemmilla päästöoikeuksilla ja 0,2–0,4 prosenttiin kalliimmilla. Päästökaupan hyödyllisyys riippuu siis voimakkaasti päästöoikeuksien hinnasta.
Kustannukset voisivat kuitenkin nousta selvästi suuremmiksi, mikäli päästöoikeuksien alkujako tehtäisiin tehottomasti. Kustannuksiin vaikuttaisi lisäksi myös päästökaupan yhteydessä käytetty kotimainen energia- ja muu verotus. Kauppa vaikuttaisi eräillä toimialoilla varsin voimakkaasti. Niinpä esimerkiksi sähkön hinta nousisi päästökaupan myötä selvästi, mikä heijastuisi erityisesti energiaintensiivisiin vientitoimialoihin.
Päästöoikeuden hinnalla on keskeinen vaikutus päästökaupan kustannuksiin. Suomen omat toimet vaikuttavat hintaan vain hyvin vähän.
Aikaisempien tutkimusten valossa merkittävimmät päästöoikeuden hintaan vaikuttavat tekijät ovat päästökaupan laajuus ja se, mitkä maat osallistuvat päästöjen rajoittamiseen ja päästökauppaan. On selvää, että päästöoikeuksien hinta jää alemmaksi, jos päästökauppa EU:n uusien ja vanhojen jäsenvaltioiden välillä toteutuu, verrattuna tilanteeseen jossa vain nykyiset jäsenvaltiot kävisivät keskenään kauppaa.
Venäjän ja Yhdysvaltain liittymisellä päästöjen rajoittamiseen voi olla kahtalaisia vaikutuksia: Venäjä olisi nykytiedon valossa päästöoikeuksien myyjä ja Yhdysvallat niiden ostaja.
Päästökaupan laajuudella on merkitystä myös hintakilpailukyvyn kannalta. On luultavaa, että vientituotteiden maailmanmarkkinahinnat nousisivat ja niiden maailmanmarkkinakysyntä laskisi kaikkien YK:n ilmastosopimuksen liite I- eli teollisuusmaiden rajoittaessa päästöjään ja osallistuessa päästökauppaan.
Tällöin Suomen viennin hintakilpailukyky ei heikkenisi yhtä paljon kuin suppeammassa päästökaupassa, mutta toisaalta Suomi ei hyötyisi vaihtosuhteen paranemisesta, joka lieventäisi kansantaloudellisia kustannuksia. Niinpä kansainvälisen talouden kautta tulevat vaikutukset osittain lieventävät, osittain kärjistävät ilmastopolitiikan vaikutuksia.
Juha Honkatukia
tutkimusjohtaja
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VATT)
Päästöjä vähennetään siellä missä se on halvinta
Ilmastokeskustelu Suomessa näyttää menneen pahasti raiteiltaan sen jälkeen, kun joulukuussa ensin suuresti otsikoitiin, että Venäjä jää Kioton pöytäkirjan ulkopuolelle, ja pian kauppa- ja teollisuusministeriö julkaisi kriteerit EU:n päästökaupan alkujakoa varten. Kioton sopimuksesta ja EU:n päästökaupasta on yhtäkkiä tehty suomalaisen teollisuuden kilpailukyvyn tuhoavia mörköjä, vaikka aiemmin niin poliitikot, etujärjestöt kuin teollisuuskin ovat vannoneet sitoutumistaan ilmastonmuutoksen torjumiseen.
Kuitenkaan ilmastopoliittinen tilanne ei ole muuttunut mitenkään dramaattisesti. Vaikka keskustelun kannalta olisi helpompaa, jos Venäjä olisi jo ratifioinut Kioton pöytäkirjan, toimenpiteisiin EU:n alueella sillä ei olisi vaikutusta. EU on päättänyt pyrkiä Kioton 8 %:n päästövähennystavoitteeseen riippumatta sopimuksen voimaan astumisesta.
EU:n sisällä päästövähennystavoite jaettiin eri maiden kesken huomioiden niiden aiemmat toimet. Tavoitteena oli tasata päästöjen vähentämisestä aiheutuvat kustannukset. Suomalaisen teollisuuden energiatehokkuus otettiin huomioon, kun Suomi sai luvan pitää päästönsä vuoden 1990 tasolla samalla, kun esimerkiksi Saksa ja Tanska vähentävät päästöjään yli 20 %.
Paljon keskustelua herättänyt vuoden 2005 alussa käynnistyvä päästökauppa on EU:n sisällä valittu, koko unionin alueella kansantalouden kannalta tehokkaimmaksi havaittu keino päästöjen vähentämiseen. Se ei ole muusta maailmasta irrallinen suomalaisen teollisuuden kiusaksi keksitty instrumentti, niin kuin lehdissä käydystä keskustelusta voisi päätellä, vaan sellainen markkinapohjainen sääntelymekanismi, jonka avulla teollisuus itsekin on toivonut päästövähennyksiä toteutettavan.
Jos EU:ssa ei käynnistetä päästökauppaa, on otettava käyttöön muita keinoja päästöjen vähentämiseksi raskaassa teollisuudessa ja energiantuotannossa. Vaihtoehtoina voisivat olla energiaverotuksen raju kiristäminen tai laitoskohtaisten kiinteiden päästökattojen asettaminen, joista kumpikaan tuskin olisi teollisuudelle päästökauppaa mieluisampi.
Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen mukaan päästökauppa on myös Suomelle kansantaloudellisesti edullinen päästövähennyksenkeino. Vain siinä tapauksessa, että päästöluvan hinta nousisi odottamattoman korkealle, päästökauppa saattaisi olla taloudellisesti huono vaihtoehto. Tämä on kuitenkin epätodennäköistä varsinkin, jos päästökauppadirektiiviä muutetaan siten, että yritykset voivat ostaa oikeuksia myös toteuttamalla projekteja siirtymätalous- ja kehitysmaissa.
Ainakin päästökaupan ensimmäisellä kaudella 2005-07 todennäköisempi uhka on, että päästöluvan hinta jää niin alhaiseksi, ettei sillä ole kunnollista ohjausvaikutusta hiilidioksidipäästöihin. Päästökaupan rinnalle tarvitaan siis ainakin Suomessa myös energiaverotusta ja -tukia.
Kioton sopimus ja EU-päästökauppa sen toteutuksena ovat pieniä askelia päästöjen vähentämisen suuntaan. Kansainvälisesti oikeudenmukaisen päästötason saavuttamiseksi Suomen pitää tulevaisuudessa vähentää päästöjään 60–90 % nykytasosta. Tuon tason saavuttamiseksi kaikki päästöjen vähentämistä tehostavat toimet on otettava käyttöön.
Päästökauppa on ainakin toistaiseksi noista keinoista tehokkain sekä yritysten että kansantalouden kannalta. Tulevaisuudessa sen käyttö todennäköisesti laajenee niin kansallisella kuin kansainvälisellä tasolla.
Tuuli Kaskinen
energia-asiantuntija
Suomen luonnonsuojeluliitto